Tidak sulit menemukan kebijakan yang disebut sebagai "baru", tetapi sebenarnya itu hanyalah kebijakan lama yang diperkenalkan kembali dengan kemasan berbeda. Dalam beberapa kasus, kebijakan tersebut bahkan pernah dijalankan pada masa lalu dan terbukti tidak efektif, tetapi tetap diulang kembali. Fenomena ini menyerupai kondisi yang secara metaforis dapat disebut sebagai "pemerintahan yang amnesia".
Dalam ilmu kedokteran, amnesia adalah gangguan daya ingat yang menyebabkan hilangnya sebagian atau seluruh memori. Penderitanya dapat mengalami kesulitan mengingat kejadian masa lalu (retrograde amnesia) atau kesulitan membentuk ingatan baru (anterograde amnesia). Secara klinis, penderita amnesia masih mengenali dirinya sendiri, tetapi kehilangan kemampuan untuk belajar dari pengalaman.
Metafora ini tampaknya relevan untuk menggambarkan masalah yang sering muncul dalam tata kelola pemerintahan. Negara seolah memiliki identitas, memiliki institusi, bahkan memiliki program pembangunan. Namun, ia sering kehilangan memori kebijakan—ingatan tentang apa yang pernah dicoba, apa yang gagal, dan pelajaran apa yang seharusnya diambil.
Ketika memori institusional lemah, negara cenderung mengulang eksperimen kebijakan yang sama. Dalam literatur kebijakan publik, fenomena ini sering dikaitkan dengan kegagalan policy learning dan lemahnya institutional memory (Heclo, 1974; Pierson, 2004). Pertanyaannya menjadi sederhana sekaligus menggelisahkan: Mengapa negara bisa kehilangan ingatannya sendiri?
Paradoks Demokrasi Elektoral
Indonesia sering dipuji sebagai salah satu demokrasi terbesar di dunia. Pergantian kekuasaan berlangsung relatif damai melalui pemilu. Presiden berganti, menteri berganti, kepala daerah berganti. Dari sudut pandang demokrasi prosedural, ini merupakan pencapaian penting pascareformasi.
Namun di balik keberhasilan tersebut, terdapat sebuah paradoks. Setiap pergantian kekuasaan sering diikuti oleh guncangan birokrasi yang tidak kecil. Rotasi pejabat besar-besaran terjadi. Program pembangunan dihentikan atau diganti. Proyek yang belum selesai ditinggalkan. Prioritas kebijakan berubah arah. Negara seolah memulai kembali dari titik nol setiap lima tahun.
Ilustrasi proyek pemerintah. Foto: Kemenkeu
Dalam teori politik, stabilitas pemerintahan tidak hanya bergantung pada pemilu yang kompetitif, tetapi juga pada kekuatan institusi negara.
Samuel Huntington mengingatkan bahwa stabilitas politik ditentukan oleh tingkat institusionalisasi organisasi negara (Huntington, 1968). Jika institusi lemah, pergantian elite politik dapat mengganggu keseluruhan sistem pemerintahan. Itulah yang sering kita saksikan: demokrasi berjalan, tetapi kesinambungan negara terganggu.
Loyalitas Birokrasi: Negara atau Kekuasaan?
Masalah ini semakin terlihat ketika muncul ancaman terhadap aparatur sipil negara (ASN) yang dianggap tidak "patuh". Secara hukum, mekanisme pemberhentian ASN telah diatur jelas dalam Undang-Undang ASN dan berbagai peraturan turunannya. Pemberhentian hanya dapat dilakukan karena alasan serius seperti pelanggaran disiplin berat atau tindak pidana.
Namun dalam praktik birokrasi, persoalannya tidak selalu sesederhana itu. Seorang ASN mungkin tidak dipecat secara formal, tetapi dapat dipinggirkan: dipindahkan ke posisi non-strategis, dibekukan kariernya, atau dikeluarkan dari proses pengambilan keputusan.
Alasan formalnya administratif, tetapi motifnya bisa politis—misalnya karena tidak mendukung pejabat terpilih atau menolak perintah yang problematis secara hukum. Di titik ini, muncul pertanyaan mendasar: Kepada siapa sebenarnya loyalitas birokrasi harus diberikan?
Max Weber sejak awal menegaskan bahwa birokrasi modern harus beroperasi berdasarkan rasionalitas legal. Aparatur negara loyal kepada hukum dan institusi, bukan kepada individu yang sedang berkuasa (Weber, 1978). Jika loyalitas birokrasi bergeser menjadi loyalitas personal, birokrasi tidak lagi menjadi institusi negara. Ia berubah menjadi perpanjangan tangan kekuasaan politik.
Negara Membutuhkan Penjaga Memori
Ilustrasi Garuda Pancasila. Foto: Shutter Stock
Di banyak negara maju, stabilitas kebijakan dijaga oleh apa yang dapat disebut sebagai civil service core—inti birokrasi profesional yang relatif stabil, meskipun terjadi pergantian pemerintahan.
Di Inggris, sistem senior civil service memastikan bahwa pejabat birokrasi senior tetap netral dan profesional meskipun menteri berganti. Di Singapura, administrative service membentuk korps elite birokrasi yang direkrut secara meritokratik.
Di Jerman, pegawai negeri karier (Beamte) memiliki proteksi hukum kuat dan loyal kepada konstitusi, bukan kepada partai politik. Modelnya berbeda-beda, tetapi prinsipnya sama: negara membutuhkan birokrasi inti yang menjaga kesinambungan kebijakan. Tanpa itu, setiap pergantian kekuasaan akan membawa perubahan drastis yang merusak stabilitas administratif.
Di Indonesia memang ada KORPRI. Namun sejak Orde Baru, organisasi ini dijadikan instrumen mobilisasi politik kekuasaan. Dalam konteks demokrasi elektoral saat ini, keberadaannya juga belum sepenuhnya berfungsi sebagai penjaga profesionalisme birokrasi.
Bahkan dalam praktik tertentu, posisi di dalam organisasi tersebut dapat dimanfaatkan untuk memperkuat posisi karier birokrasi. Akibatnya, KORPRI masih jauh dari kata ideal sebagai penjaga memori organisasi pemerintahan.
Biaya Negara yang Amnesia
Ketiadaan penjaga memori kelembagaan merupakan persoalan serius. Ketika negara kehilangan memori kebijakannya, biaya yang muncul tidak kecil. Secara fiskal, proyek pembangunan berhenti di tengah jalan. Secara sosial, kepercayaan publik terhadap pemerintah menurun. Secara administratif, pembelajaran kebijakan tidak pernah matang.
Ilustrasi ruang publik. Foto: Djem/Shutterstock
Paul Pierson menyebut fenomena ini sebagai kegagalan negara dalam memanfaatkan politics in time—ketika pengalaman masa lalu tidak digunakan untuk membentuk kebijakan masa depan. Akibatnya, negara terus mengulang eksperimen yang sama.
Indonesia tidak perlu meniru mentah-mentah model negara lain. Namun, ada satu prinsip yang tidak dapat dihindari: negara membutuhkan kesinambungan administratif.
Presiden boleh menentukan arah politik. Menteri boleh menentukan prioritas kebijakan. Namun, negara tetap membutuhkan birokrasi profesional yang menjaga rasionalitas administrasi.
Negara bukan proyek lima tahunan. Kebijakan pendidikan, transformasi energi, reformasi fiskal, dan pembangunan industri membutuhkan horizon waktu lintas pemerintahan. Tanpa kesinambungan administratif, setiap perubahan politik berisiko merusak fondasi kebijakan yang sedang dibangun.
Negara Tidak Boleh Kehilangan Akal Sehatnya
Indonesia tidak kekurangan visi pembangunan. Setiap periode pemerintahan selalu melahirkan program baru. Yang sering kali kurang adalah penjaga kesinambungan.
Presiden boleh berganti. Menteri boleh berganti. Namun, negara tidak boleh kehilangan akal sehatnya setiap lima tahun.
Suasana pelantikan Menteri dan Wakil Menteri Negara Kabinet Merah Putih Dalam Sisa Masa Jabatan Periode Tahun 2024-2029 di Istana Negara, Jakarta, Rabu (17/9/2025). Foto: Youtube/Sekretariat Presiden
Jika kita ingin membangun negara yang berkesinambungan, loyalitas politik harus dipisahkan dari loyalitas kenegaraan. Aparatur negara harus dilindungi ketika ia netral, dihargai ketika ia profesional, dan aman ketika ia menolak perintah yang melanggar hukum.
Tanpa itu, demokrasi kita akan terus bergerak dalam siklus pendek kekuasaan—negara akan terus belajar, lalu lupa, lalu mengulang kembali. Bangsa yang terus mengulang kesalahan yang sama bukanlah bangsa yang kekurangan ide. Ia adalah bangsa yang kehilangan ingatan.
Dan memang, persoalan ini tidak mudah. Dalam perkembangan ilmu administrasi publik dewasa ini, banyak akademisi yang menekankan konsep perubahan terus-menerus, agilitas organisasi, serta kritik terhadap birokrasi sebagai organisasi yang gemuk, lamban, dan koruptif.
Kritik tersebut tentu tidak sepenuhnya keliru. Namun, yang sering terlewat adalah fungsi lain birokrasi: menjaga memori negara. Birokrasi, khususnya pegawai negeri karier, seharusnya menjadi organisasi pembelajar—the living organization, meminjam istilah Arie de Geus (1996). Tanpa organisasi yang mampu belajar dari pengalaman, negara mudah kehilangan ingatannya sendiri.
Sebagian orang mungkin berargumen bahwa memori kini dapat disimpan dalam komputer, basis data, atau bahkan kecerdasan buatan. Teknologi tentu membantu. Namun, memori sejati dari organisasi pemerintahan tetap berada pada manusia—para profesional yang bekerja lintas waktu, yang memahami sejarah kebijakan, dan yang menjaga kesinambungan institusi.
Teknologi hanyalah alat bantu. Memori negara tetap hidup melalui manusia yang menjaganya.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar